关于滥发津贴、补贴、 奖金等行为的认定

   基本案情

　　【案例1】某国有企业T分公司总经理、党组副书记黄某与部分班子成员口头商议决定，以发放加油卡方式给予全体中层干部燃油补助。2015年6月实行公车改革后，仍保留部分中层干部燃油补助。据统计，2014年至2017年8月，T分公司累计向20余名中层干部发放燃油补助37.2万元。此外，T分公司还为部分职工购买私家车保险，以限额报销发票的方式给予全体职工疗养补助，且部分职工报销的发票名不副实，存在重复发放个别职工未休假补贴等问题。

　　【案例2】W市总工会机关，共有干部职工9人。近年来，该总工会违规违纪发放的各项奖金、补助金额竟高达300万元。一年中不仅有季度奖、半年奖、年终目标奖等不同名目的奖金发放，还发放春节家属联谊活动会务费、超市购物卡、高档烟酒等。W市总工会利用职工食堂，虚列开支，制作假账，无论是周末、国庆、还是春节都天天“开伙”、天天“采购”，从中套取资金近20万元私分给干部职工。

　　分歧意见

　　上述案例的焦点是如何认定T分公司、W市总工会机关的违纪违法行为。

　　第一种意见认为：上述单位党组织构成滥发津贴、补贴、奖金等行为。

　　第二种意见认为：T分公司党组构成滥发津贴、补贴、奖金等行为；W市总工会机关党组织构成滥发津贴、补贴、奖金等行为，并涉嫌构成《刑法》规定的私分国有资产罪。

　　党纪评析

　　笔者赞成第二种意见。

　　T分公司党组构成滥发津贴、补贴、奖金等行为

　　违规发放津贴、补贴或福利问题政策性强，敏感度高。相对于违规公款吃喝、公款旅游、违规配备使用公务用车等更带有个人享乐主义色彩的“四风”问题，违规发放津补贴行为往往更隐蔽，社会对此反映强烈。

　　案例1中，T分公司作为国有企业，给职工充值加油卡、给私家车买保险、为员工付疗养费，看上去是“为员工谋福利”，实际上是一种损害国家利益的违规违纪行为。其行为违反了党的纪律，构成《中国共产党纪律处分条例》第九十七条规定的“违反有关规定自定薪酬或者滥发津贴、补贴、奖金等”行为。

　　本案中，总经理、党组副书记黄某与部分班子成员口头商议决定补助事宜，黄某与部分班子成员应当承担领导责任和直接责任。

　　W市总工会机关党组织构成滥发津贴、补贴、奖金等行为，并涉嫌构成《刑法》规定的私分国有资产罪

　　案例2中，W市总工会机关违规发放各项奖金、补助的行为违反了党的纪律，构成党纪处分条例第九十七条规定的“违反有关规定自定薪酬或者滥发津贴、补贴、奖金等”行为。

　　同时，W市总工会机关以发奖金、节日慰问等名义发放巨额资金，虚列开支、制作假账，套取资金私分给在职干部职工，这些行为实质上是以单位名义将国有资产集体私分给个人，数额巨大，构成《刑法》第三百九十六条规定的私分国有资产罪。应当根据纪法衔接条款，追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的党纪责任和法律责任。

　　准确认定违规自定薪酬以及滥发津贴、补贴、奖金等行为

　　违纪主体是特殊主体，即党和国家工作人员或其他从事公务的人员中的党员。根据党纪处分条例规定，对于具有此行为的，需追究直接责任者和领导责任者的责任，即不仅作出决策的相关领导要承担责任，对相关的经办人也要追究责任。在决策过程中明确表明反对意见的人不受追究。

　　本违纪行为在客观方面主要表现为以下情形：一是自定薪酬，比如有的国企负责人违反国家关于国有企业领导人薪酬有关规定，给本人或本企业其他人发放工资、津贴、奖金等，从而超额领取薪酬；二是违反有关规定，以加班费、股权激励、暖气补助、误餐补助等名义发放物质奖励。

　　注意区分本违纪行为与正常发放职工福利之间的界限。本违纪行为侵犯的客观对象是公共财产，即通过擅自确定薪酬和滥发津贴、补贴、奖金等方式，将公共财产转为私有。职工福利是指单位在工资、社会保险之外，根据国家有关规定，所采取的补贴措施和建立的各种服务设施，对职工提供直接和间接的物质帮助。是否有据可依，是区别本违纪行为和正常发放职工福利的关键。

　　注意该违纪行为与《刑法》第三百九十六条规定的私分国有资产罪的区别。重点把握以下几点：一是看资金的来源性质。如果截留分配国家财政的专项拨款，由此影响破坏国家财政支出的目的性和有效性，这种严重危害国家利益的行为社会危害性较大，应以私分国有资产罪定罪处罚。二是看单位对所分资金是否具有自主支配权。如果是单位能自主支配的钱款违规分配给单位职工，其社会危害性相对较小，不当之处主要在于超标准、超范围分发奖金、津贴、补助，可以作为违纪行为处理。相反，如果将明文规定应上缴的收入予以隐匿、留存分配，从而影响国家财政的正常收入，其社会危害性就相对严重，危害性直接表现为破坏国家财政收支政策的贯彻落实，或者严重背弃对国有资产的经营管理职责。对这种行为就应以私分国有资产罪严厉打击。三是看私分的手段。集体私分往往采取骗取、隐瞒等手段，而滥发奖金等基于本单位合法占有的资金，其分配情况等均有反映、记载在财务收支账目上，有账可查。四是看私分的数额，只有数额较大时，才构成私分国有资产罪。（作者王希鹏系中国纪检监察学院副研究员）