【案例解读监察法】采取留置措施应集体研究并报请批准

【案例】

　　某市纪委监委前期经初步核实已掌握该市市管干部A某涉嫌违纪违法的问题线索和部分违纪、违法犯罪事实及证据。核查组在初步核实情况报告中建议按程序提请办理立案手续。经该市市委主要负责人批准后，市纪委监委主要负责人主持召开由市纪委监委领导人员参加的专题会议，集体研究对A某的审查调查方案，以及需要采取的审查调查措施。

　　会议认为，经过初步核实，A某涉嫌严重违反党纪、职务违法和受贿犯罪，市纪委监委已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，且涉及案情重大、复杂，决定对A某立案调查并采取留置措施。市纪委监委将留置决定报请省纪委监委批准，省纪委监委对市纪委监委的请示进行了研究，认为该案目前掌握的违法犯罪事实及证据尚不扎实。因此作出了不予批准的批复，并建议市纪委监委对关键问题作进一步核实后，再报请批准留置。

　　经过进一步核实，市纪委监委对关键问题掌握了比较扎实的证据，再次报请省纪委监委，获得批准，市纪委监委遂立即决定对A某立案调查并采取了留置措施。

　　【解读】

　　监察法第四十三条第一款规定：“监察机关采取留置措施，应当由监察机关领导人员集体研究决定。设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会备案。”这一条款是关于留置措施审批权限的规定，主要目的是强化监察机关使用留置措施的程序制约。各级监察机关采取留置措施，都应当经本机关领导人员集体研究决定，不能以个人意志代替集体决策、以少数人意见代替多数人意见。市级、县级监察机关决定采取留置措施，审批权限上提一级，省级监察机关采取留置措施应当报国家监察委员会备案。

　　纪检机关、监察机关合署办公，纪律审查和监察调查的重要决策和工作程序应当相互贯通、一体运行。具体来讲，就是要遵循监察法和中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则有关规定，由纪委书记、监委主任主持召开专题会议，在研究确定调查方案时，决定是否需要采取留置措施。本案例中，某市纪委监委主要负责人主持召开专题会议，确定了调查方案，决定对主要调查对象A某采取留置措施。实践中，这样的专题会议有时还要确定对初核时已掌握的重要涉案人员的调查措施。随着调查工作的推进，可能需要对其他重要涉案人员也采取留置措施。对这些人员采取留置的审批程序，同样要遵循法律规定，涉及领导干部的，还应贯彻党管干部原则。

　　设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准。“批准”与“备案”有着完全不同的含义。上一级监察机关对报请审批的留置事项，应当进行审核把关、分析研判。一是对案件作整体把握，结合本地政治生态，看在监督执纪“四种形态”的运用上是否恰当；二是对案情作具体分析，看是否符合监察法关于使用留置措施的情形；三是看执行留置措施的客观条件是否具备；四是看调查对象是否有不宜留置的特殊情况。本案例中，市纪委监委在集体研究时对适用条件进行了审议，但省纪委监委以法治思维和高度负责的态度，在批准环节进行了更加严格的把关，最终确保市纪委监委严格依法对A某采取了留置措施。

　　需要注意的是，中央纪委国家监委对调查安全工作提出了严格要求，实践中有的基层纪委监委由于人员配备不足、客观条件有限、怕担安全责任等原因，不愿使用留置措施，而是大量使用谈话等其他方式，这不仅影响了调查效果，还容易导致出现一些意外情况。对于符合留置条件、应当采取留置措施的，必须果断决策、采取措施，这不仅是调查工作的客观需要，也有利于调查对象的人身安全。

——摘自中国方正出版社《<中华人民共和国监察法>案例解读》